長期以來，基層治理困難重重。由于權責匹配難、資源下沉難、鄉鎮統籌難、縣鄉協同難、活力激發難等問題，“看得見的管不著、管得著的看不見”“多個大蓋帽管不住一頂破草帽”，直接影響著基層治理效能。
去年，浙江衢州啟動了一項名為“縣鄉一體、條抓塊統”的改革，并躋身全省唯一綜合試點地市，聚焦的正是基層治理體系的系統化重塑。很快，這項改革就上升為省委層面的重大改革任務，還被列為打造“重要窗口”、建設社會主義現代化先行省的13項戰略抓手之一。
相比浙江其他地區，衢州經濟并不發達，基層治理問題也非最為突出。為何這樣一項具有全局性、標志性意義的改革，交由衢州來沖鋒陷陣？到底什么是“縣鄉一體、條抓塊統”？一年多來，衢州又如何來破題？最近，記者專門前往當地進行深入采訪。
為什么是浙西衢州？
浙江經濟社會發達，“成長的煩惱”自然也出現得更早。2016年，浙江從包括綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務在內的“基層治理四平臺”建設入手，與“最多跑一次”改革相融合，目的就是解決轉型發展進程中縣鄉治理體系的深層次問題。
啟動之初，浙江就明確，此次改革并非另設機構，而是建立縣鄉聯動、功能集成、扁平高效的協同機制，通過整合縣鄉條塊力量、優化行政資源配置，彌補縣鄉垂直之間的割裂現狀。當時，作為試點先行和率先整體推進的地市，衢州展開了大膽探索，將制度固化優勢轉化為治理效能，甚至還打出了“中國基層治理最優城市”的招牌，一時間備受關注。
但到了2019年初，當在全省率先完成市縣黨政機構改革后，進入深水期的衢州，便隱隱感到了困難與艱阻：作為一項系統工程，鄉鎮管理體制改革如果不跟進，上層改革成果很難落地；同時，縣鄉改革如果不聯動，鄉鎮賦權賦能也無法落地，基層治理的“最后一公里”便容易成為“斷頭路”。
由此，“鄉鎮模塊化改革”應運而生，又叫“基層大部制”。簡單說，就是把鄉鎮繁雜的工作歸類整合為若干功能模塊，不動體制動機制、不變職能強功能，變單兵作戰為兵團作戰升級，變條塊分割為扁平高效，重建機構、重組力量，最大程度為鄉鎮賦權賦能。
很快，這一實踐就引起了省級層面的高度關注。省委書記袁家軍親自為其定名，要求加快構建“縣鄉一體、條抓塊統”高效協同治理格局。在衢州市市長高屹看來，迭代升級后的改革，不僅是完善閉環、打補丁，而是系統性重構，強調頂層設計、協同高效、綜合集成，這既是上有所呼，也是下有所應。
何謂“縣鄉一體、條抓塊統”？
那么，什么是“條抓”？什么叫“塊統”？又如何來理解“縣鄉一體”？衢州市委組織部的相關負責人向記者解釋，所謂“條抓”，即全面推進職能部門賦能基層、放權基層、服務基層，明確縣鄉權責界面；而“塊統”，則把鄉鎮做大做強，提高對資源、平臺、隊伍的統籌協同能力；“縣鄉一體”，一言概之，就是構建基層治理共同體，鄉鎮圍繞群眾轉、部門圍繞鄉鎮轉、大家圍繞基層轉。
盡管已有基礎，但行百里者半九十，新的改革意味著再次出發。完成頂層系統設計之后，衢州先分解任務，每個縣聚焦一個難點突破，最后集成在唯一的“綜合試點縣”衢江，為全市面上提供經驗。而衢江試點中的試點，則放在了廿里鎮。
廿里位于衢州南郊，屬于全省首批中心鎮。這塊試驗田，所面臨的問題頗具代表性。該鎮鎮長劉俊峰告訴記者，一直以來，應對日漸龐雜的社會事務，鎮里早已“不堪重負”。因此，試點剛開始，廿里就著手編制“屬地管理”清單，厘清縣級部門和鄉鎮之間的權責邊界，今后依單履責、考核、監管和問責。
記者看到，這個清單中，涉及了19個部門67個事項，多為群眾堵心、鄉鎮頭疼、部門扯皮的高頻事項。當然，清單并非一成不變，而會根據形勢變化進行動態調整。至于清單之外的低頻事項，倘若鄉鎮難以處理，衢州也不搞“一刀切”，采取鄉鎮受理、縣鄉聯辦模式即可。
那么，怎么來干？衢江區委副書記羅亭林介紹，為了防止部門間推諉扯皮，區里建立了“一件事”協同辦理清單，明確由一個部門領辦包辦，可以跨部門、跨領域、跨層級，實現鄉鎮點單、部門報到、限時辦結。有了這些機制，恰好為數字化提供用武之地。
“拿群眾最關心、最有代表性的農民建房一件事來說，過去要跑多個部門、跑很多次，現在農業農村局牽頭協調各部門，建立農民建房需求數據庫和房地信息系統，原來7個步驟縮減為3個步驟，辦理時長從3到6個月，縮短到7至15天。”劉俊峰深有感觸道。
據了解，以“屬地管理”事項清單為切入點，衢州梳理編制鎮街權力清單142項、政務服務事項清單586項、“屬地管理”事項清單68項，逐項明確縣級部門和鎮街的工作責任、協同機制、履職流程，通過依單考核、依單監管、依單問責，實現部門職能歸位、重心下移，鄉鎮減負增效。
如今，除了農民建房服務監管“一件事”外，衢州還篩選出城區機動車違停治理、城鎮燃氣管理、校外周邊安全防控、揚塵處置、固體廢物處置等17項共性目錄清單，聚焦“小切口”，破解治理“大難題”。
如何系統性重塑？
球川是常山縣的經濟大鎮，對于“小馬拉大車”，該鎮鎮長鮑曉暉深有體會：“以前，小餐飲油煙、無證占道經營等，鄉鎮看得見卻管不了，得由市場監管、綜合執法等不同派駐部門的執法人員現場處罰，周期長、效率低、多頭執法、重復執法問題突出。而且不同鄉鎮之間，忙閑不均。”
“大綜合一體化”行政執法改革是“縣鄉一體、條抓塊統”整體智治的重要內容。常山的一項調研數據顯示，過去，全縣4754項行政執法事項中，綜合行政執法事項占比不到14％，其他均散落在24個部門里；這些部門雖手握職權，可近3年中，竟然有9個從未辦理過一起案件。
起初，常山并未躋身行政執法改革的省級試點，但現實痛點倒逼縣里超前謀劃、抓住機遇，最終成功入圍。為此，常山專門梳理出1367項執法事項，劃轉至縣綜合行政執法局，并且將全縣分為7個區域，通過賦權鄉鎮事項，探索“一支隊伍管執法”。
球川鎮的綜合行政執法隊就由17名隊員和5名輔助人員構成。隊員中，5人來自縣綜合行政執法局、4人來自縣市場監督管理局，還有4人是鄉鎮有執法證干部，剩余的來自其他部門，除了滿足自身執法需求，還輻射周邊白石、同弓兩個鄉鎮。
“行政執法權賦權鄉鎮后，鄉鎮就能直接執法，效率可以顯著提升。”在常山縣委常委、組織部部長陳翊看來，“大綜合一體化”并非簡單權限下移、人員增配，而是真正通過縣鄉統籌、條塊聯動，變“跨級執法”為“屬地執法”，讓治理頑疾發現在早、處置在小，“其實，現實問題往往無法一個部門解決，由一支隊伍來管，這就是協同作戰。”
執法也好，審批也罷，“一件事”處置最終還是要靠人。派駐干部下容易，事項權限放也不難，但怎么真正沉下去，讓鄉鎮接得住、接得好、管得了？這才是關鍵所在。對此，衢州重構鄉鎮職能體系和管理考評體系。
構架上，衢州打破原有條線、科室之間的壁壘，采取模塊化，實行牽頭人負責制，并且發揮鄉鎮綜合信息指揮室功能。如同一個個“作戰中心”，集合了數字化平臺和各村網格員隊伍，進行聯動指揮、快速反應。
如何考評？衢州則建立立體化體系：首先，賦予鄉鎮黨委對派駐干部的指揮協調權、考核管理權、推薦提名權、反向否決權；其次，鄉鎮班子、編外人員、派駐干部均采取“崗位賦分＋模塊評分＋組團積分＋專班計分”，該“四維考核”結果與干部評優評先、獎金分配直接掛鉤；最后，部門鄉鎮之間“雙向考核”，為鄉鎮“塊統”提供抓手，為部門協同提供保障。
縣鄉權責清晰了，各大平臺集成了，一張巨大的智網得以織就：依托浙江政府服務網、“村情通”“鄰禮通”“政企通”等數字化系統，衢州構建起龐大的線上線下整體智治網絡，大大提升了行政辦事效率和服務水平。而以實績論英雄的導向樹立，也真正激發了干部潛能，盤活了人力資源。
衢州市委書記湯飛帆表示，“縣鄉一體、條抓塊統”是數字化改革的重要組成部分，接下來，衢州仍將以事項為切入口，抓實業務拆解，加強工作協同，強化實戰運用，通過數字賦能、技術倒逼，實現流程再造、制度重塑，真正做實基層治理“一件事”改革，做到“好用、易用、管用”，將其打造成數字化改革的標志性工程。
