位于四川省西北部的阿壩藏族羌族自治州（下稱阿壩州）是“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的組成部分，全州13個縣（市）均為國家集中連片特困縣，貧困面廣、貧困程度深、特殊貧困多、返貧風險高多個維度疊加，脫貧難度極大。與此同時，地處青藏高原東南緣的阿壩州，還是國家重點生態(tài)功能區(qū)、“中華水塔”的重要組成部分，也是生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)。
今年以來，阿壩州在四川全省率先深入推進生態(tài)扶貧，把農(nóng)牧民就地轉(zhuǎn)化為保護生態(tài)的積極力量，24216名貧困人口就地就近就業(yè)，生態(tài)保護得到有力推進，貧困群眾通過參與生態(tài)保護獲得穩(wěn)定增收的新路徑基本成形。
然而，在脫貧攻堅戰(zhàn)役過程中，要同步實現(xiàn)農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定脫貧與生態(tài)環(huán)境持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，阿壩州仍然面臨三大突出矛盾，亟待解決。
兩大戰(zhàn)略生態(tài)與生計不可偏廢
阿壩州幅員面積8.4萬平方公里，其中，天然草地面積占幅員面積的53.83%，是長江、黃河上游及其支流的重要水源涵養(yǎng)地。
近年來，國家加大了對草地生態(tài)保護建設(shè)的投入，實施了退牧還草、草原生態(tài)補獎?wù)叩戎卮箜椖浚〉昧溯^好的建設(shè)成效，但阿壩州整體上依然脆弱，處在逆水行舟，不進則退的關(guān)鍵時期。部分地區(qū)草原鼠害愈演愈烈，黑土灘問題越來越嚴峻，草原退化趨勢風險仍然很高，草地生態(tài)服務(wù)功能下降，草原退化沙化和水土流失依然嚴重，局部好轉(zhuǎn)，整體惡化的趨勢未得到根本遏制，生態(tài)環(huán)境保護刻不容緩。
阿壩州州長楊克寧對記者表示，在脫貧攻堅進入“倒計時”、生態(tài)保護邁入“轉(zhuǎn)折點”的關(guān)鍵時期，要如何處理發(fā)展與保護的關(guān)系，如何處理眼前與長遠的關(guān)系，對阿壩州是一次重大的考驗。
2017年底，阿壩州出臺《關(guān)于生態(tài)扶貧的實施意見》，在全省率先舉起生態(tài)扶貧的大旗，把農(nóng)牧民就地轉(zhuǎn)化成保護生態(tài)的積極力量，實現(xiàn)脫貧增收與生態(tài)保護的雙贏。
按照“生態(tài)資源保護全覆蓋、生態(tài)管護職能全覆蓋、建檔立卡貧困戶全覆蓋”要求，確保全州有勞動能力、有就業(yè)意愿、無穩(wěn)定收入來源和穩(wěn)定就業(yè)渠道的建檔立卡貧困戶每戶有一個勞動力通過生態(tài)公益性崗位就業(yè)，達到建檔立卡貧困戶2018年戶均增收6600元、2019年戶均增收8150元、2020年戶均增收1萬元的目標。
目前，阿壩全州設(shè)置管護崗位2.6萬余個，建立新型勞務(wù)經(jīng)濟組織1711個、造林種草合作社339個，實現(xiàn)24216名貧困人口就地就近就業(yè)。
“在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，往往存在貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大的問題，通過構(gòu)建生態(tài)扶貧長效機制破解難題、增強動力、提升質(zhì)效，對國家、社會、農(nóng)民來說都是多贏的結(jié)果。”阿壩州扶貧移民局局長靳東對記者表示。
三大矛盾持續(xù)穩(wěn)定脫貧壓力大
2018年7月，四川省委十一屆三次全會作出了加快建設(shè)川西北生態(tài)示范區(qū)的重大部署。與此同時，隨著2020年決勝全面小康目標的迫近，精準扶貧也到了攻堅拔寨的沖刺期。既要深入推進川西北生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，又要確保廣大農(nóng)牧民穩(wěn)定可持續(xù)高質(zhì)量脫貧，兩大戰(zhàn)略同樣重要，阿壩州面臨巨大壓力。
一方面是生態(tài)保護與農(nóng)牧民發(fā)展之間的矛盾。草地畜牧業(yè)是阿壩州牧區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)牧民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。按阿壩州天然草原平均每6畝養(yǎng)1個羊單位，1頭牦牛折算為5個羊單位，需30畝草場，按照1頭4歲的牦牛市價保守價6000元估算，平均每畝草地每年的畜牧產(chǎn)值達50元以上。現(xiàn)在草原禁牧補助7.5元/畝、草畜平衡獎勵2.5元/畝，通過實施禁牧和草畜平衡制度后，與原有牧戶收入水平存在較大差距，導(dǎo)致農(nóng)牧民增收難度加大。
另一方面是生態(tài)扶貧政策目標與財政支出負擔過重的矛盾突出。2.6萬個生態(tài)扶貧公益崗位，要達到2018年戶均增收6600元、2019年戶均增收8150元、2020年戶均增收1萬元的目標，三年需要籌備資金超6億元。為了解決錢從哪里來的問題，2018年阿壩州統(tǒng)籌整合國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、省級返還森林植被恢復(fù)、野生動植物資源保護、森林管護、草原保護等9項生態(tài)保護建設(shè)資金，但要保證資金的可持續(xù)增加投入，阿壩財政壓力巨大。
此外，因災(zāi)致貧風險的不可控性與持續(xù)穩(wěn)定增收的矛盾也較為突出。阿壩藏區(qū)自然條件惡劣，地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)多發(fā)頻發(fā)：2008年發(fā)生的汶川8.0級大地震；2017年發(fā)生的茂縣特大山體滑坡、同年發(fā)生的“8·8”九寨溝7.0級地震；2018年4月8日發(fā)生的汶川龍溪山體滑坡……導(dǎo)致群眾因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧現(xiàn)象突出，影響脫貧攻堅成效。
三大期待為農(nóng)牧民穩(wěn)定脫貧加碼加力
當“脫貧攻堅戰(zhàn)”與“生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)”兩大戰(zhàn)略性戰(zhàn)役同時打響，在兩大戰(zhàn)略同等重要不可偏廢的情況下，必須取得一個雙贏的結(jié)果。究竟該如何處理，這既取決于地方的發(fā)展定位、智慧與努力，同時也需要國家宏觀層面的政策部署和頂層設(shè)計。基于阿壩州的實際情況，應(yīng)該因地制宜采取以下措施。
一是強化草原生態(tài)獎補力度。阿壩有天然草原6783萬畝，其中可利用草原面積5784萬畝，17萬牧民平均每人擁有草場面積僅340畝。為此，可以參照甘肅省青藏高原區(qū)標準，適當將草原禁牧補助標準提高到21.67元/畝、草畜平衡獎勵提高到3.35元/畝，從而有完善生態(tài)獎補的激勵機制。
二是探索建立橫向生態(tài)補償機制。作為長江、黃河上游及其支流的重要水源涵養(yǎng)地，阿壩州生態(tài)環(huán)境直接關(guān)系到成都平原和長江、黃河中下游地區(qū)人民的生命財產(chǎn)安全，甚至關(guān)系到全國的生態(tài)安全。目前，浙江、湖北、重慶、寧夏等多地都在試點流域上下游橫向生態(tài)補償機制，取得了較好的效果。為此，盡快探索建立省內(nèi)及跨省份的流域橫向生態(tài)補償機制，釋放政策效能，可為阿壩州生態(tài)扶貧可持續(xù)開展提供支撐。
三是探索建立巨災(zāi)保險制度。為避免農(nóng)牧民因災(zāi)致貧，因災(zāi)返貧，可以充分利用現(xiàn)代保險制度，依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，大膽嘗試探索，采取財政與市場相結(jié)合的方式，給地質(zhì)災(zāi)害加保險，有效地化解地質(zhì)災(zāi)害風險，并為建檔立卡貧困戶提供基本保額保費全額補貼，從而以市場化的金融手段為大型災(zāi)害性致貧、返貧現(xiàn)象提供有效的托底保障。
