9月23日是首個“中國農(nóng)民豐收節(jié)”，黃山市徽州區(qū)唐模古鎮(zhèn)里，金黃的玉米、鮮紅的辣椒、黑色的豆子、橙色的南瓜……五顏六色的秋收農(nóng)作物為古老的水墨徽州增添了幾分亮色。中國青年報·中青在線記者 李建泉/攝
近日，文化和旅游部等17部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出各地從農(nóng)村實際和旅游市場需求出發(fā)，強化規(guī)劃引領(lǐng)，完善鄉(xiāng)村基礎設施建設，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游環(huán)境，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，促進鄉(xiāng)村旅游向市場化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，全面提升鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展質(zhì)量和綜合效益，為實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村全面振興作出重要貢獻。
《意見》是貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》的重要舉措，將有效推動鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)增效，促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，加快形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。
它明確了促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的五項措施，包括：加強規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化區(qū)域布局，促進鄉(xiāng)村旅游區(qū)域協(xié)同發(fā)展；完善基礎設施，提升公共服務，改善鄉(xiāng)村旅游環(huán)境，促進鄉(xiāng)村旅游便利化；豐富文化內(nèi)涵，提升產(chǎn)品品質(zhì)，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品類型，提高鄉(xiāng)村旅游服務管理水平；創(chuàng)建旅游品牌，加大市場營銷，培育構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游品牌體系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游營銷模式；注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅，探索推廣發(fā)展模式，完善利益聯(lián)結(jié)機制。同時，還明確了推進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的保障措施，包括完善財政投入機制、加強用地保障、加強金融支持、加強人才隊伍建設。
《意見》要求，各地各部門要把鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村旅游發(fā)展工作，結(jié)合實際出臺落實意見或?qū)嵤┓桨福鞔_部門工作職責，建立督導機制，形成推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的強大合力，推動各項任務貫徹落實。
鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)的重要組成部分，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量，多位專家學者從加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧攻堅等方面對《意見》發(fā)揮的重要作用進行了解讀。
打造生態(tài)田園
中央民族大學旅游管理教研室張瑛教授認為，《意見》是對黨的十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步落實。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總體部署，要求鄉(xiāng)村旅游在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風、治理、生活方面有更多作為。產(chǎn)業(yè)興旺是根本基礎，要通過鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，做大做強鄉(xiāng)村觀光旅游業(yè)、休閑旅游業(yè)、養(yǎng)老旅游業(yè)、鄉(xiāng)土特色旅游產(chǎn)品、創(chuàng)意旅游產(chǎn)品等，吸引更多的資本、技術(shù)和人才到農(nóng)村去；生態(tài)宜居是首要問題，要注重開發(fā)與保護并舉，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，加強農(nóng)村自然生態(tài)和文化生態(tài)環(huán)境的保護，留住青山綠水和田園風光。
中國科學院地理科學與資源研究所鐘林生研究員認為，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，生態(tài)環(huán)境與鄉(xiāng)村旅游相輔相成，因此在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，必須把保護生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置，必須尊重自然、順應自然、保護自然，只有生態(tài)環(huán)境保護好了，鄉(xiāng)村旅游才有可持續(xù)發(fā)展的資源與環(huán)境基礎。同時，通過生態(tài)旅游推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的有機統(tǒng)一。
“《意見》非常準確地抓住了當前鄉(xiāng)村旅游存在的一些問題及癥結(jié)，提出因地制宜、特色發(fā)展。從農(nóng)家樂到田園綜合體，鄉(xiāng)村旅游取得喜人成績的同時，也存在鄉(xiāng)村文化流逝、千村一面等問題，影響了可持續(xù)發(fā)展。《意見》指明了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提檔升級的方向，真正把農(nóng)民勞動生活、鄉(xiāng)村風情風貌、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色體現(xiàn)出來，把鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)打造成農(nóng)民就業(yè)增收、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新增長極。”北京大學戰(zhàn)略研究所副所長竇文章教授說。
注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅
中國科學院旅游研究中心總規(guī)劃師寧志中說，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，鄉(xiāng)村旅游的市場規(guī)模將持續(xù)擴大。我國大約70%的旅游資源分布在鄉(xiāng)村，特別是一些“老少邊窮”地區(qū)，旅游資源豐富，但開發(fā)率較低，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)潛力巨大。以資源和市場為導向，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游區(qū)域布局，將鄉(xiāng)村旅游納入?yún)^(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，促進鄉(xiāng)村旅游規(guī)模化、集群化發(fā)展，對于區(qū)域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有重要意義。
在“完善基礎設施，提升公共服務”方面，《意見》提出，提升鄉(xiāng)村旅游基礎設施，完善鄉(xiāng)村旅游公共服務體系。竇文章認為，該措施有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。一方面，通過提升鄉(xiāng)村旅游基礎設施，不但能有效改善旅游接待服務環(huán)境，也能夠有效提升農(nóng)民的生活環(huán)境；另一方面，通過完善鄉(xiāng)村旅游公共服務體系，不但能為游客提供便利的旅游服務，同時也能帶動鄉(xiāng)村相應公共服務體系的建設。
北京第二外國語學院旅游管理學院唐承財副教授分析認為，完善鄉(xiāng)村旅游基礎設施有助于改善鄉(xiāng)村旅游市場環(huán)境，營造良好的招商引資環(huán)境，形成多主體參與鄉(xiāng)村旅游建設的模式，帶動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展活力。從硬環(huán)境和軟環(huán)境兩方面提升鄉(xiāng)村旅游公共服務體系，有利于給游客提供更加便利、舒適的旅游公共環(huán)境，提升游客滿意度，為鄉(xiāng)村旅游的持續(xù)發(fā)展營造良好的市場形象。
在“注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅”方面，《意見》提出，探索推廣發(fā)展模式，完善利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民更好分享旅游發(fā)展紅利。
“只有讓農(nóng)民參與其中，并從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中受益，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展才最有價值和意義。”中國旅游研究院產(chǎn)業(yè)所吳麗云副研究員說，多方參與的模式，可以將不同利益主體融為一體，有效發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特長，從而實現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用，鄉(xiāng)村旅游效益的最大化發(fā)揮，實現(xiàn)農(nóng)民致富、投資者獲得合理回報、鄉(xiāng)村環(huán)境持續(xù)美化的共贏格局。
“《意見》中最讓我關(guān)注的措施是‘注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅’。尤其是《意見》中提出的推動本地村民與旅游者對環(huán)境與服務的共享。也正因如此，旅游的發(fā)展才能夠惠及更多的鄉(xiāng)村居民，更好地得到本地居民的理解和支持，從而保證鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。”中國社會科學院旅游研究中心副主任劉德謙說。
強化四項要素保障
鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)的重要組成部分，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量，在加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧攻堅等方面發(fā)揮著重要作用。《意見》在整合資金資源、強化要素保障方面，明確了四方面內(nèi)容，即完善財政投入機制，加大中央基建投資向鄉(xiāng)村旅游項目傾斜；加強用地保障，各地將鄉(xiāng)村旅游項目建設用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃；加強金融支持，鼓勵金融機構(gòu)為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供信貸支持，扶持鄉(xiāng)村旅游龍頭企業(yè)發(fā)展；加強人才隊伍建設，將鄉(xiāng)村旅游納入各級鄉(xiāng)村振興干部培訓計劃，加強對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的專題培訓。
吳麗云認為，強化要素保障提出的四條內(nèi)容是針對當前制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的根本性因素提出的，屬于對癥下藥。“內(nèi)容的提出有利于真正解決制約鄉(xiāng)村旅游快速優(yōu)質(zhì)發(fā)展的問題，推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，并借助鄉(xiāng)村旅游的帶動作用，實現(xiàn)農(nóng)民增收，貧困戶脫貧，早日實現(xiàn)到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧的戰(zhàn)略目標。”
北京聯(lián)合大學旅游學院李柏文教授也認為，強化鄉(xiāng)村旅游要素保障對鄉(xiāng)村振興具有重大的意義。“長期以來，資金、土地、人才、知識等要素發(fā)展不足、不充分，是制約我國鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的主要原因，城鄉(xiāng)要素對流機制未形成。此次《意見》針對瓶頸問題，重在補短板，鄉(xiāng)村旅游將成為生產(chǎn)要素集聚流動的平臺，將成為鄉(xiāng)村振興的先導產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮示范和帶動效應，形成一種重要的城鄉(xiāng)要素交換與流動的機制，從而為推動鄉(xiāng)村振興提供產(chǎn)業(yè)動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展，造福億萬百姓。”
“資金、土地、人力是任何經(jīng)濟活動開展中三個必要的核心要素，對于鄉(xiāng)村旅游尤其如此。”北京第二外國語學院旅游管理學院馮凌副教授分析認為，由于鄉(xiāng)村旅游資源相對分布零散，需要較大的投資進行整合和提升開發(fā)，在“最嚴格的土地管理制度”下需要一定的土地利用彈性指標配套服務設施，需要一批有情懷、有能力、有經(jīng)驗的投資人下鄉(xiāng)進行示范性開發(fā)，從而帶動當?shù)乩习傩詹粩嗵岣呓ㄔO經(jīng)營和管理服務水平。
疏通落實難點
吳麗云分析現(xiàn)存難點主要有兩方面：一方面是土地使用中的規(guī)劃銜接，“多規(guī)合一”并未在各地有效實現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與土地利用規(guī)劃如何實現(xiàn)有效對接還有一定難度；另一方面是金融支持，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中很多貸款規(guī)模小，盈利存在不確定性，與金融機構(gòu)防范化解金融風險存在沖突，如何有效銜接也有難度。李柏文認為，培養(yǎng)一批扎根鄉(xiāng)村的旅游人也非常關(guān)鍵，因為他們既是人才更是主人。
為讓《意見》保障要素更好地落實到位，馮凌提出三點建議：一是多部門合作，切實將脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的資金向鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設傾斜，在農(nóng)、林、水利、交通等設施建設中預置旅游服務功能。政府性金融部門如各地農(nóng)行、農(nóng)商行、信用社要針對性設計農(nóng)民能貸、好貸的金融產(chǎn)品；二是地方要將鄉(xiāng)村旅游項目建設用地納入規(guī)劃和計劃，允許利用村集體建設用地、農(nóng)業(yè)設施配套用地、“四荒地”和農(nóng)民自有宅基地建設鄉(xiāng)村旅游項目；三是開展旅游培訓送教下鄉(xiāng)活動，號召旅游院校、規(guī)劃機構(gòu)、民間組織和熱心的專業(yè)人士下鄉(xiāng)，為基層旅游部門和鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者送教上門。
李柏文認為，“在財政投入方面如果能形成立法，則引導效果將非常巨大”。在他看來，土地利用方面，要積極探索生態(tài)紅線的新畫法，處理好生態(tài)保護與發(fā)展的關(guān)系，倡導就地城鎮(zhèn)化，適度城鎮(zhèn)化，要去地產(chǎn)化和城市化；在金融方面，要充分利用旅游流量的優(yōu)勢，激發(fā)鄉(xiāng)村旅游消費，提高旅游投資回報率；在人才培養(yǎng)方面，合理引進管理、運營、技術(shù)、市場等短缺人才，可借鑒深圳大鵬區(qū)開辦社區(qū)旅游學校的經(jīng)驗，形成鄉(xiāng)村旅游人才培養(yǎng)基地。
